Con la legge n. 86 del 2016, pubblicata sul Bollettino ufficiale n. 57 del 28 dicembre 2016, la Regione Toscana ha approvato il «Testo unico del sistema turistico regionale», disciplinando «il sistema organizzativo del turismo della Regione Toscana, le strutture turistico ricettive, le imprese e le professioni del turismo».
La sezione V del capo II della legge regionale detta una disciplina delle «locazioni turistiche», che vengono così definite dall’art. 70 (rubricato «Locazioni turistiche»):
«1. Ai fini del presente testo unico, sono locazioni turistiche le locazioni per finalità esclusivamen-te turistiche di case e appartamenti arredati e senza alcuna prestazione di servizi accessori o complementari. Alle locazioni turistiche non si applica la disciplina delle case e appartamenti per vacanze di cui all’articolo 57.
2. Le locazioni turistiche possono essere esercitate:
a) in forma non imprenditoriale da parte di proprietari o usufruttuari nel caso in cui:
1) destinano alla locazione turistica non più di due alloggi nel corso dell’anno solare, indipenden-temente dal numero di comunicazioni di locazione turistica effettuate;
2) destinano alla locazione turistica più di due alloggi nel corso dell’anno solare e effettuano complessivamente sino a ottanta comunicazioni di locazione turistica nel corso dell’anno solare;
b) in forma imprenditoriale indipendentemente dal numero di alloggi gestiti.
3. Le locazioni di cui al comma 2, lettere a) e b), possono essere gestite in forma indiretta tramite agenzie immobiliari e società di gestione immobiliare turistica.
4. (Omissis).
5. (Omissis).
6. (Omissis).
7. Gli alloggi locati per finalità turistiche, indipendentemente dalla forma della gestione, sono parificati alle strutture ricettive ai fini dell’applicazione delle disposizioni in materia di imposta di soggiorno.
8. Coloro che stipulano contratti di locazione turistica in violazione delle disposizioni di cui al presente articolo sono soggetti all'applicazione delle seguenti sanzioni amministrative:
a) nel caso in cui vengono forniti i servizi accessori o complementari, alla sanzione amministrativa pecuniaria da euro 1.000,00 a euro 6.000,00;
b) (Omissis).
9.Coloro che esercitano attività di locazione turistica in forma non imprenditoriale direttamente o in forma indiretta, in assenza dei requisiti di cui al comma 2, lettera a), sono soggetti ad una san-zione amministrativa pecuniaria da euro 1.000,00 a euro 6.000,00».
L’art. 73 (rubricato «Chiusura dell’attività») dispone invece che:
«1. Il comune dispone la chiusura dell'attività in mancanza del titolo abilitativo o qualora venga meno uno o più dei requisiti previsti per il titolare o gestore.
2. Qualora sia accertata la mancanza di uno o più dei requisiti strutturali nonché dei requisiti obbligatori per il livello minimo di classificazione previsto dal regolamento, il comune fissa un termine entro il quale l’interessato provvede a conformare l'attività alla normativa vigente. Qua-lora l’interessato non provveda entro tale termine, il comune dispone la chiusura dell'attività.
Il provvedimento di chiusura di cui al comma 1 si applica anche nel caso in cui il titolare o il gestore di una delle strutture ricettive di cui al presente capo non abbia consentito agli enti com-petenti gli accertamenti ai fini della verifica della sussistenza dei requisiti.
4. Qualora l'interessato non ottemperi volontariamente al provvedimento di chiusura dell'attivi-tà, il comune, previa diffida, provvede all'esecuzione coattiva con le modalità dell'apposizione dei sigilli».
L’art. 74, (rubricato “Sanzioni amministrative”) prevede che:
«1. Chi gestisce una delle strutture disciplinate al presente capo senza aver presentato la SCIA è soggetto alla sanzione amministrativa pecuniaria da euro 1.000,00 a euro 6.000,00.
2. Il superamento della capacità ricettiva consentita, fatto salvo il caso di stato di necessità per i rifugi alpini, comporta la sanzione amministrativa pecuniaria da euro 300,00 a euro 1.800,00.
3. È soggetto alla sanzione amministrativa pecuniaria da euro 200,00 a euro 1.200,00:
a) chi ospita all'interno della struttura ricettiva soggetti diversi da quelli indicati nella SCIA;
b) chi non fornisce i servizi previsti per il tipo di classificazione, ove prevista.
4. È soggetto alla sanzione amministrativa pecuniaria da euro 100,00 a euro 600,00 chi viola gli obblighi di cui al presente capo o della corrispondente parte del regolamento non altrimenti sanzionati.
5. Chi somministra alimenti e bevande in violazione di quanto previsto dal presente capo è sog-getto alla sanzione amministrativa pecuniaria da euro 200,00 a euro 1.200,00.
6. È soggetto alla sanzione amministrativa pecuniaria da euro 300,00 a euro 1.800,00:
a) chi pubblicizza, con qualunque mezzo, un livello di classificazione di residence superiore a quello posseduto;
b) chi non fornisce i servizi previsti dalla legge e dal regolamento per il tipo di struttura.
7. In caso di reiterazione di una delle violazioni di cui al presente articolo nei due anni successivi, le relative sanzioni pecuniarie sono raddoppiate».
Gli artt. 70, 73 e 74 della legge regionale in questione, dunque, da un lato danno una definizione di «locazioni turistiche» e di attività svolta «in forma imprenditoriale», dall’altro parificano «gli alloggi locati per finalità turistiche» alle strutture ricettive non solo ai fini dell’applicazione delle disposizioni in materia d’imposta di soggiorno (art. 70, comma 7) ma anche dal punto di vista delle pesanti sanzioni per «coloro che stipulano contratti di locazione turistica in violazione delle disposizioni» di cui all’art. 70, e per coloro che «esercitano attività di locazione turistica in forma non imprenditoriale direttamente o in forma indiretta, in assenza dei requisiti.
Pro.Loca.Tur., insieme a Confedilizia, ha ritenuto che la legge Regione Toscana n. 86/2016, fosse incostituzionale e in data 27 gennaio 2017 ha inviato al Presidente del Consiglio dei Ministri, on. Paolo Gentiloni Silveri, al Ministro per gli affari regionali, on. Enrico Costa e Sottosegretario di Stato alla Presidenza del Consiglio, on. Maria Elena Boschi, una istanza per sollecitare il Governo a promuovere la questione di legittimità costituzionale dinanzi alla Corte costituzionale, come previsto dall’articolo 31, comma 2 della legge 11 marzo 1953 n. 87 e dall’articolo 127 della Costituzione.
E’ utile ricordare che l’art. 117, co. 2, lett. l) della Costituzione riserva alla competenza esclusiva del legislatore statale la materia dell’ «ordinamento civile» e quindi dei rapporti di diritto privato normalmente oggetto di disciplina da parte del codice civile e che ciò si giustifica con l’esigenza di garantirne uniformità di disciplina sull’intero territorio nazionale, anche nel rispetto del principio costituzionale di uguaglianza.
Si ricorda altresì che il “codice del turismo” di cui al d.lgs. n. 79 del 2011 trattando delle “locazioni ad uso abitativo per finalità turistiche", stabilisce, all'art. 53 che: «gli alloggi locati esclusivamente per finalità turistiche in qualsiasi luogo ubicati, sono regolati dalle disposizioni del codice civile in tema di locazione» e ciò coerentemente con il disposto dell’1, comma 2, lett. c), della legge n. 431 del 1998, in base al quale la stessa legge 431/1998 è in larga parte non applicabile agli «alloggi locati esclusivamente per finalità turistiche», sicché in mancanza di norma speciale, la disciplina e lo svolgimento del re-lativo rapporto privato di locazione turistica è rimesso alla norma generale dettata dal codice civile.
A ciò si aggiunga che l’art. 832 del codice civile stabilisce che: “Il proprietario ha diritto di godere e disporre della cosa in modo pieno ed esclusivo, entro i limiti e con l’osservanza degli obblighi stabiliti dall’ordinamento giuridico”.
Stante questa impostazione generale, alle Regioni è precluso di dettare norme che possano incidere sul rapporto di locazione di natura privatistica e sul contenuto del diritto di proprietà che si esercita, quanto agli alloggi, anche mediante la stipulazione di contratti di locazione.
L’art. 70 della legge Regione Toscana n. 86 del 2016 fornisce invece una sua definizione di «locazioni turistiche” valida per il solo territorio della Regione Toscana che si sovrappone a quella data dall’articolo 53 del Codice del Turismo e dall’art. 1, comma 2, lett. c della legge 431 del 1998 per tutto il territorio nazionale. L’articolo della legge Regione Toscana n. 86 del 2016 fornisce anche una definizione di attività «in forma imprenditoriale», basata sul numero degli alloggi locati e delle comunicazioni di locazione turistica inviate al Comune nel corso dell’anno solare che, a sua volta, sarebbe valida solo per il territorio della Regione Toscana, sovrapponendosi alla definizione d’imprenditore data, per tutto il territorio nazionale, dall’art. 2082 del codice civile, secondo cui «è imprenditore chi esercita professionalmente una attività economica organizzata al fine della produzione o dello scambio di beni o servizi».
Nel fornire la propria definizione di “attività esercitata in forma imprenditoriale”, l’art. 70 della legge regionale n. 86 del 2016 assume, tra l’altro, come criteri: il numero degli immobili locati e il numero di comunicazioni di locazione turistica nell’anno solare, presumendo, a prescindere da una valutazione concreta e caso per caso, che in presenza di quegli elementi l’attività sia esercitata «professionalmente» e in maniera «organizzata».
A tal proposito bisogna ricordare che il TAR del Veneto con la sentenza 01025/2016 ha escluso la censura di incostituzionalità della delibera della Giunta Regione Veneto n. 498 del 19 aprile 2016, solo in quanto ha ravvisato che essa non contenesse una presunzione di imprenditorialità (per i gestori di B&B che esercitano l’attività nei Comuni a più alta presenza turistica) con ciò lasciando intendere che a contrario, un atto amministrativo e a maggior ragione una legge regionale che, invece, contenesse una presunzione di imprenditorialità, non si sottrarrebbe alla censura di incostituzionalità.
Si osservi, infine, che l’art. 73 della legge 86 del 2016, contenuto nella Sezione VI (rubricata “Vigilanza e sanzioni”) del Capo II (rubricato “Altre strutture ricettive) e quindi applicabile anche alle “locazioni turistiche” (che sono contemplate dall’art. 44, lettera d) contenuto nella Sezione I del Capo II) fa sì che il Comune possa disporre la chiusura di un alloggio - e quindi di una proprietà privata - che il relativo proprietario intenda dare in locazione con contratti di breve durata e con finalità turistica, con evidente violazione dei principi posti a tutela della proprietà privata, non solo dall’art. 832 del codice civile, ma anche dall’articolo 42, comma 2 della Costituzione.
